旅游绿皮书：中国旅游改革与创新的八个重要问题

2018年1月12日，由中国社会科学院财经战略研究院、中国社会科学旅游研究中心、社会科学文献出版社共同主办的《旅游绿皮书：2017~2018年中国旅游发展分析与预测》发布会在北京举行。

《旅游绿皮书》中，宋瑞主编在其所撰写的专题报告中指出，当前和未来一段时期，为更好地推进我国旅游的改革与创新，需对如下问题进行深入研究。

（一）明确产业和事业双重属性

新中国成立以来，我国旅游业经历了从事业到产业的转变。当前及未来一段时期，要从实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴的目标出发，围绕全面建成小康社会，重新明确旅游产业和事业的双重属性。对于旅游产业和事业双重属性的确定，就是要在关注旅游的经济效益之外，更加关注旅游在改善民生福祉、实现社会和谐、平衡区域发展、促进文化发展、保护生态环境、提升国家形象等方面的作用；除在竞争性领域发挥市场配置资源的决定性作用外，更加强调政府在保障公民休假权利和旅游权利等方面的重要作用；除依赖丰富多样的商业服务之外，更加重视公共设施和公共服务的建设；除关注旅游发展中的效率问题外，更加重视旅游发展中的公平问题。

（二）保障公民休假权和旅游权

旅游是人民生活水平提升的重要标志，也是其美好生活需要的重要组成部分。从“人民群众美好生活需要”这一角度出发，我国旅游发展的不平衡不充分主要体现在两个方面：一是旅游尚未成为所有人普遍参与的社会活动；二是旅游尚未成为人们可自由安排的生活内容。在全面建成小康社会过程中，要高度重视人民群众的休假权利和旅游权利，推动带薪休假的全面落实并制定相应的旅游援助政策，使更广泛的民众享有旅游的权利，使旅游者更加自由地享受旅游的乐趣。在全面落实带薪休假制度方面，中央是否可以考虑成立跨部门工作委员会，将休假制度与税收、财政、劳动保障、民生等结合在一起予以综合调控；面对“2020年全面实施带薪休假制度”的承诺，是否能够尽快公布详细的调查结果和实施方案；各地是否能够建立部门联动机制，将用人单位签署劳动合同、执行带薪年休假情况与其履行纳税等法律义务同等对待。在建立旅游援助制度方面，是否能够借鉴法国、西班牙、意大利、比利时等国家的经验，利用财政资金给目标群体发放“度假券”，并通过与各类公共和商业机构合作等方式，资助老人、贫困家庭、残障人士和其他弱势群体外出旅行……这些问题值得思考。

（三）研究景区管理体制分类改革

目前我国约有2万家景区，其中A级景区5000余家，从核心资源属性、景区管理体制和景区资源级别三个维度来看，各有不同宋瑞、孙盼盼：《资源属性、管理体制、景区级别与门票价格——基于5A级景区的实证研究》，《中国社会科学院研究生院学报》2014年第1期。对于以自然和历史文化资源为依托且资源级别较高的景区而言，如何清晰界定政府与市场的边界和责权，如何合理划分中央政府与地方政府的事权，一直是个难题。从20世纪90年代初各地推崇的“两权分离”“三权分离”“特许经营”到后来的“政府回购”热潮，再到近几年各地推进的大景区管理体制改革，都说明了这个问题的复杂性和曲折性。国家公园制度作为我国自然资源管理体制改革的主体，是生态文明体制改革的重要内容，将在那些“既具有极其重要的自然生态系统，又拥有独特的自然景观和丰富的科学内涵”的地方推进。国家公园“属于全国主体功能区规划中的禁止开发区域，纳入全国生态保护红线区域管控范围，实行最严格的保护”。随着《建立国家公园体制总体方案》的实施，将改变目前分头设置自然保护区、风景名胜区、文化自然遗产、地质公园、森林公园的现状，构建以国家公园为代表的自然保护地体系，同时带来自然资源管理方式、监管机制、资金投入和使用机制、差别化保护方式、考核问责制度、生态补偿制度、社区共管制度等一系列制度改革。尽管适合做国家公园的景区数量不多，但国家公园体制的建立，将引发旅游景区在资源利用、管理体制等方面的系统性变化。在此背景下，研究制定不同属性、级别旅游资源的管理制度，推动分级分类的景区管理体制改革，很有必要。

（四）建立现代化的旅游治理体系

针对旅游的综合性甚至无边界特征，如何构建与之相适应的旅游治理体制，是近年来我国旅游领域改革的重点。以“1+3+N”旅游综合治理体系建设为代表，近年来旅游部门积极努力，在一定程度上解决了地方政府层面的机构升级和部门综合管理问题。未来，还需要从制度层面上研究如何充分发挥机构的职能，并从理论层面上系统研究旅游治理能力和治理体系现代化的具体含义和实现路径。旅游治理体系和治理能力现代化意味着治理主体的多元化和治理手段的综合化。如何发挥政府机构、社会组织、行业协会、社会大众、旅游者等的作用，综合运用法律、行政、经济、社会等各种手段，建立立体、高效的旅游治理体系，如何构建旅游业现代治理的组织体系、制度体系、运行体系、评价体系和保障体系……这些都是值得研究的问题。

（五）改革旅游统计和考核体系

根据旅游发展功能的调整，要加快旅游统计体系和考核体系的改革。要在旅游统计体系和考核体系中引入可持续发展的理念和指标。在旅游统计体系中，不仅要有经济性指标（如旅游收入、旅游消费、旅游税收、旅游企业利润等）和数量型指标（如旅游接待人次、旅游行业规模、旅游就业人数等），而且要有非经济性指标和质量型指标；不仅要列出经济成本，也要计算社会成本和生态成本；测算旅游影响时，不仅要测算经济影响，更要评估综合影响。在考核政府政绩时，要制定并推行更加全面的评价和考核指标，综合考虑旅游的社会效益、经济效益和生态效益，将旅游发展综合指标体系纳入政府年度目标考核。

（六）完善旅游公共服务体系

这些年国家一直强调基本公共服务均等化，包括基本文化公共服务的均等化；与此同时，以“厕所革命”和旅游信息服务中心为代表的旅游公共服务建设也有了很大进展。不过在理论和实践层面，仍有一些问题值得研究。例如，如何界定和定位旅游公共服务，如何实现旅游公共服务与其他公共服务的对接，各地如何统筹考虑旅游公共服务设施适用的人口规模、根据自身的情况建设完善高效的旅游公共服务体系，如何创新旅游公共产品和服务的供给模式，形成一套较为完善的建设、运营和维护机制，等等。

（七）构建旅游产业创新体系

习总书记曾经有个非常形象的比喻，创新是发动机，改革是点火器。在旅游改革创新的推进过程中，要正确处理好以政府推动为主的改革工作与创造社会参与、激发社会创新之间的关系。要把改革和创新放在同等重要的位置上来看待。从工作层面上看，目前创新还未系统性地进入旅游部门的工作日程。未来，要高度重视旅游创新，并将其与改革同步推进；要通过政府所推动的各项制度改革来激发全社会参与旅游和不断创新的热情，为社会参与、大众创业、万众创新创造更加宽松、便利、友好的环境；要梳理、清点目前有哪些环节、要素制约了全社会对旅游发展、创新的参与，下大力气围绕这些问题，进行政府层面的改革；要研究制定中国旅游创新发展战略；要建立国家级旅游创新平台和高层次创新决策咨询机制；要建立激发旅游创新创业活力的综合创新体系，借助新的政策、新的方式、新的逻辑、新的资本来打破传统产业格局，实现产品创新、业态创新、技术创新、主体创新、制度创新、服务创新的全面变革，提升旅游发展效率。

（八）完善旅游改革创新顶层设计

目前国家级旅游业改革创新先行区创建工作推进已有两年时间。41个先行区按照创建方案分别制订了具体实施方案，也采取了很多措施。不少地方在完成规定任务、商定任务、自选任务的基础上，还有一些创新举措。国家旅游局相关部门也正在对实施情况进行督导。这些先行区取得了哪些成效，哪些改革举措具有可复制、可推广价值，哪些做法可能会带来一些问题，我们能从先行区的个案研究中发现哪些共性和规律，这些规律能否以及如何上升为我国旅游改革创新的顶层设计，这些问题都值得关注。

（参见《旅游绿皮书：2017-2018年中国旅游发展分析与预测》p44-46，社会科学文献出版社2018年1月）