中国县域旅游典范“多规合一”下的“沂南模式”

旅游经济的活力在县域。作为具有地域特色的区域经济体系，县域经济注重发挥地域内在优势，以重点产业突破。这种独特的发展态势与旅游产业不谋而合。

在大众旅游市场需求的驱动下，旅游业成为推动区域经济生态发展、高效循环的新模式，尤其是为县域经济增长带来了新机遇。旅游业对传统农业、工业的渗透力进一步增强，文旅产业密切融合，不断催生出富有活力的新业态，“旅游+”实现旅游资源富集的地方“花开并蒂”，弥补旅游资源贫瘠的地方“变废为宝”。

近几年来，已经在全国形成了一批以旅游业为核心带动县域经济发展的创新模式，山东沂南以乡村旅游发展带动全县经济、社会、民生等全面转型升级的“沂南模式”，就是其中一例。

沂南旅游发展，早在决策之初就把旅游业定位为“县域经济社会发展的引领产业”的高度。从2007年发展乡村旅游，到实现全域旅游统筹，经过10余年的探索与实践，实现了旅游业从小到大的跨越式发展，成为山东新旧动能转换，打造县域经济发展新支点的典型示范。先后被确定为“全国休闲农业与乡村旅游示范县”、“全国旅游标准化示范县”，被原国家旅游局列入首批国家级旅游业改革创新先行区。

“沂南模式”，是以乡村旅游为起点和支点，以全域旅游发展理念为指导，率先推行“多规合一”，坚持“全域资源、全面布局、全境打造、全民参与”理念，通过实施“三级联创”，层层推进，探索出“政府主导、文旅融合、统筹城乡、全域发展”的县域旅游集约化发展，快速崛起的新路径。

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沂南旅游的源代码——竹泉村

沂南县域旅游发展的源代码，源自一个小小的村落——竹泉村。2007年底，竹泉村规划建设以沂蒙古村生态和古村民俗为资源优势。以“竹林”、“泉水”、“古村落”为特色，打造具有显著沂蒙特色、泉乡个性、竹乡景观、农家风情，融度假、休闲、观光功能于一体的北方沂蒙山乡综合性旅游目的地。作为山东省第一个系统开发的古村落景区，沂南县域旅游破冰项目，景区的开发建设备受关注。

景区规划作为引导景区发展的首要条件和第一资源，自然成为头等大事，在政府主导和大力推动下，将生态保护和地方历史文化内涵的发掘作为规划的重点，坚持在传承中发扬、在保护中开发。充分考虑农业和旅游业的需求，统一规划乡村农业用地和旅游用地，围绕竹泉村外围道路、水利规划、农业综合开发规划等，服从于旅游规划，为旅游开发服务，从而实现了村庄的生态、生产、生活的无缝接合。

正是有赖于“因地制宜”的多规共建，让原有的小山村蜕变为“一古一新”两个竹泉村；古村保留原有风貌，成为旅游度假休闲区；新村按照新农村的标准，为村民提供了宽敞舒适的居住环境。

当现代化建设让城市趋于雷同，新农村缺乏创意审美时，沂南竹泉村乡村旅游的开发，打破束缚旅游业发展的体制障碍，充分发挥政府在资源整合、优化环境、市场监管等方面的主导作用，形成顺畅高效、上下协同的高效管理体制。在实现全域旅游过程中既保护和延续着传统古村落空间形态和文化特色及传统精神，又融合进崭新的时代风貌和生活理念，而带来这一改变的，正是沂南在发展中始终坚持的创新智慧。

2009年，沂南编制城乡总体规划时，将县城功能定位和土地利用规划结合，提出打造“城市文化旅游空间功能区”定位，增加县城的旅游功能，在城市规划和旅游规划的基础上调整土地利用总体规划，实现了“三规合一”。

超前的规划理念，创新的业态产品为竹泉村发展赢得时间和机遇。2011年，沂南制定《沂南县旅游发展总体规划》，又将整个县域布局谋划为以旅游业带动区域经济发展的蓝图，从两规结合的合作导入到多规协调的发展。

之所以有这样的魄力，得益于沂南县“竹泉模式”的成功打造，竹泉村旅游区建设创造了“三个第一”：全县第一个旅游龙头项目，全市第一个科学规划整体开发的村落，全省第一个逍遥游示范点。2015年时任国家旅游局局长李金早来此调研，称竹泉村当之无愧为“中国乡村旅游模范村”。

竹泉村全村130余户500口人中有超过50人在景区务工,有80%以上的家庭主要收入来源依靠竹泉旅游景区,仅农家乐、家庭旅馆就有60余家。全村人均年收入由2007年的不足4000元,增长到2016年的25000余元。

当大众休闲度假时代来临，旅游目的地将不再作为吸引游客的主要卖点，任何具有激发旅游向往的吸引物都可以带来游客几何倍数的增长。随着度假人群剧增，市场需求扩张，培育精品民宿为竹泉村“梅开二度”打下基础，以政府引导、市场运作，特色为王，强化高端引领的原则，重点打造“沂蒙乡居”精品民宿群，实现由点到面的全面突破。2017年竹泉村游客突破百万人次，旅游收入过亿元。

沂南，曾经是一个人们印象中贫困落后的革命老区，一代贤相诸葛亮的故里，红色文化“沂蒙精神”的重要发源地。在“乡村振兴”战略和“全域旅游”理念提出之前，这个曾经的贫困县就锚定以旅游业作为县域经济发展的重要引擎。可以发现，沂南旅游起步晚，但起点高。在县委、县政府主导和政策引领下，优先把旅游业作为制定城市规划、经济社会发展的前提条件。

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二次飞跃：从量变到质变

竹泉村成为全国乡村旅游的典范，改变的不仅是沂南旅游的品牌影响力，更深层的改变，发生在竹泉村的成果让沂南人民看到了发展旅游业带来的实际红利，对于革命老区的人民而言，这是又一次思想、理念的洗礼和行动、作为的鼓舞，为全县从上到下、齐心协力发展旅游奠定了深厚的民心基础，集聚了民众力量。

2014年，《沂南县旅游产业发展五年行动计划》中“一核四带四大综合体”的全域旅游发展构架成为各类规划的战略指引。一核：即沂南县城，着力打造成全县旅游产业的综合服务中心、休闲中心、汉文化体验中心；四带：即北部生态观光休闲带、沂河绿色农业度假带、汶河汉风古韵休闲带、山地红色文化体验带；四大综合体：即打造乡村休闲旅游综合体、红色文化休闲旅游综合体、汉文化休闲旅游综合体、温泉休闲旅游综合体。2017年重新修订完善规划之后，变成“一核五带八大综合体”。其中，以朱家林为代表的田园综合体，无疑最受瞩目。

作为全省第一个国家级田园综合体建设试点，将连续三年获得财政资金2.1亿元，其中中央财政资金1.5亿元、省财政配套资金5400万元、市财政资金600万元的资金支持。实际上，朱家林的奇迹正是搭乘了沂南在五年行动计划中构建的“城旅结合、文旅结合、农旅结合、林旅结合”，功能协调一致的区域空间结构和“一体化”发展格局。

2015年之前，朱家林和所有山区里的特困村一样，由于青壮年的外出谋生，村里只剩下年迈的老人和留守儿童，萧瑟封闭，房屋破败，毫无生机，是一个名副其实的空心村。随着一项规划面积为28.7平方公里，按照田园综合体构成要素打造的以农业综合开发为主体的项目落实，由政府引导、创客引领、综合规划、多主体参与，协同努力打开了封闭已久的乡村柴门。

临沂市委书记王玉君在朱家林现场调研时表示“坚持规划引领。田园综合体要素集中，功能全面，承载力强，规划质量高低直接决定了田园综合体建设水平的高低。各子项目的规划建设既要突出精准导向，准确定位和把握好田园综合体的发展方向，又要与朱家林田园综合体总体规划、产业规划、环境保护规划等相衔接，推进多规合一，进行全域思考、统筹谋划，带动朱家林田园综合体各区域资源聚合、功能整合和要素融合，实现高起点谋划、高标准建设、高效益运营。”

科技创意创新转化为生产力，与当地主导产业深度融合，培育壮大新产业新业态。朱家林创意小镇、柿子岭理想村、布拉格香草集市、莓林苑等一系列项目闪耀着沂南智慧的光芒，一个集创客社区、创意园区、示范农业、科技研发推广、成果转化、科普教育、人才培训、生态保护、国际合作交流于一体的引领性项目，使朱家林田园综合体真正成为农业农村文化的展示平台、农业科技推广的培训基地和青年创客发挥才智的综合示范基地。

山东省沂南县朱家林田园综合体负责人黄树田认为“通过发展现代农业、休闲旅游和田园社区，激活了农村的各类要素，培育了农业农村的新动能。”

以竹泉村、朱家林田园综合体为代表，旅游业成为沂南经济社会发展中最具活力的因素和转型发展的有力支撑，农业多功能性被激活，与旅游、文化、教育、康养等产业深度的融合，实现了田园生产、田园生活、田园生态的有机统一。沂南旅游综合收入从2008年4.55亿元增加到2016年的64亿元，第三产业比例由2008年的35%提升到2016年45%。

沂南的“多规合一”模式为农业农村和农民探索一套可推广可复制的、稳定的生产生活方式，同时也为全域旅游走出一条集生产美、生活美、生态美“三生三美”的乡村发展新路子。

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“三级联创”：从景域到县域?

沂南在“十三五”规划中进一步确立旅游业为四大主导产业，以“宜业宜居宜游沂南”建设为主线，确立了全县的产业发展规划、城市建设规划、环境保护规划、交通规划与旅游规划的贯通融合，形成全域化、系统化的大旅游格局。实现了从一个村，到一个镇，再到全县旅游主导下的规划定位。

随着旅游业主导地位的确立，竹泉村创建成山东省旅游特色村，竹泉村所在的铜井镇，把交通生态等规划同旅游结合，强力推进小城镇、农业、旅游、水利、交通、生态规划的六规合一，铜井镇成为“全国特色景观旅游名镇”，沂南县成为山东省旅游强县，在旅游空间上实施“三级联创”，把旅游强县、旅游强乡镇、旅游特色村三级行政性旅游经济模式整合在一起，构建城乡一体旅游格局。

修订完善各类规划，实现产业空间布局的相互延伸，规划内容、技术规范和实施措施的相互衔接。整合住建、水利、农业、交通等有关部门的资源、资金、政策集中向旅游业倾斜，统筹推进重点项目建设，建立起政府主导、部门联动的大旅游发展协调机制。同时将旅游工作以高分值比重纳入全县科学发展观年度考核，进一步凝聚起各级合理抓旅游的共识。

在旅游用地方面，全县通过功能区划分，保障全域旅游发展空间，有效配置土地资源，促进土地的节约和集约利用，提高了政府的行政效率。竹泉村成功开发之后，关停了旅游规划区周边的所有污染环境的相关企业，按照旅游规划做好生态恢复，发展乡村旅游；红石寨利用关停后砂矿和裸露的荒坡，通过生态恢复建设为功能齐全的自驾露营地；马泉山将荒山秃岭变废为宝，建设了瓜果飘香、绿林环绕的马泉休闲园。

在旅游投融资方面，沂南县利用作为国家级旅游业改革创新先行区的政策优势，整合旅游资源争取扶贫贷款用于全县旅游项目和基础设施建设，做优全域旅游公共环境。

在产业融合层面，形成了农业+旅游的生态休闲农业园区；工业+旅游工旅融合项目；教育+旅游开发研学游产品；体育+旅游举办体育赛事活动；文化+旅游以文创为催化剂融合地方文化和本土生态资源。开创乡村旅游共建共享新气象。

在市场监管层面，建立旅游部门综合协调下的“1+6+N”旅游综合管理体制，统筹完善旅游工作联系会议制度，为沂南打造综合性休闲旅游目的地注入新动力。

在品牌塑造层面，“政治营销”成为沂南品牌营销强大的助推剂。从2009年竹泉村开始打造第一个景区，时任山东省省长姜大明称赞“这是景区开发与新农村建设的完美结合”，既开发了一个古村落打造出一处新景区，又建设了一处社会主义新农村，老百姓的生产生活条件明显改善。

2013年五一节期间时任山东省代省长的郭树清省长到竹泉村调研后，充分肯定了乡村旅游带动老百姓就地城镇化的重要作用，之后不久省政府研究决定每年拿出2亿元专项资金用于扶持乡村旅游，极大的推动了山东乡村旅游的发展。

成功开发建设的红嫂家乡旅游区暨沂蒙红色影视基地，将红色旅游、影视拍摄和红色文化、传统教育结合起来。成为山东省党员领导干部党性教育基地。2011年时任中央政治局委员、中组部部长李源潮，2014年时任中组部部长赵乐际分别考察沂蒙红嫂纪念馆，给予高度评价，并要求全国党员领导干部都要来学习接受教育。

沂南县立足本地资源优势和国家发展大势同频共振，以国家发展战略紧密结合产品创新，成为沂南旅游的一大特点，由此形成的政治营销，极大推动了沂南旅游宣传营销和品牌打造。

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百花齐放：主客共享沂南美?

在规划引领下，沂南旅游业快速崛起，持续推进。“多规合一”解决了旅游业本身无法解决的问题，发挥产业融合优势，搭建起乡村振兴，全民参与，脱贫致富的发展平台。

位于（沂蒙）革命根据地沂南县马牧池乡常山庄村的沂蒙红色影视基地，立足红色资源，传承红色基因。在实施产业扶贫过程中探索出“一区带四员”模式，即土地入股当社员，景区务工当职员，穿上戏服当演员，售卖产品当店员。如今的常山庄村在旅游扶贫带动下形成红色旅游文化体验、影视拍摄、休闲观光等功能于一体的综合性红色旅游景点景区，辐射带动了景区周边5个村工（庄）1400人脱贫致富。

铜井镇马泉村把昔日的荒山土岭打造成为一座集休闲采摘、农业观光、度假养生等功能于一体的现代农业休闲园区。以企业+资金+项目“一地生四金”模式，带动贫困群众增收的同时，也丰富了园区业态。

沂南县成立特色镇管理服务中心和国有朱家林乡建开发公司，委托山东旅游规划院和中国农科院进行朱家林创意小镇整体规划和产业规划，吸引30余家经营主体和创客进驻，合理共建小镇同时，村集体和群众共同参与小镇建设，共享收益。随着创客带来了现代设计与乡村美学的思想碰撞，一个个艺术部落为村民打开了世界之窗，生活又在这里流转起来，成为一个“回得去”的故乡。

以竹泉村旅游度假区为例，探索“景区带村”模式。实现老村变景区、土地变资金、村民变老板、新村变乐园。走进竹泉村，不时见到在自己老屋里编筐子、做棉袄、卖土特产的老乡，游客在院落进进出出，与村民熟络家常，无论是主人还是客人，共享旅游环境和便捷服务，从他们的眼神里，都能感受到一种宁静与祥和，这恐怕就是全域旅游最现实的含义。

全域旅游重点和难点在于空间上打破景区景点与产业的对立，部门与行业的壁垒，将整个区域打造成为旅游的集散地，让旅游成为一种全民运动。

在全域旅游发展模式下，沂南旅游凸显从传统旅游向智慧型旅游的高效转换，对资源丰富的乡村进行可持续性开发保护，而对于生态脆弱的区域，运用创新理念和产品设计开发制造具有特色的多功能景区，实现自身利益的最大化同时保持地方特色。

从全域旅游的巨大优势来看，“多规合一”的总体战略引领是未来县域发展的必然选择，以此推动政府、社会、市民同心同向行动，使政府有形之手、市场无形之手、市民勤劳之手同向发力。当然，“多规合一”作为一种动态性和长远发展机制，也需要政府做全面思考和未来预见的准备。毕竟任何新的发展模式都是摸着石头过河，而实践就是检验的过程。

如今，走进沂南县，沿着风光秀丽的沂蒙生态大道，所见崮貌山体密集，林木花草环绕，一路风景一路歌的情景足以让人眼前一亮。以景观大道以及泉乡大道为轴心，途径竹泉村旅游区、红石寨景区、白沙洲景区、马泉创意农业休闲园、龙泉生态养生区、三山沟原生态旅游区六大沂南乡村旅游精品集聚区，两条公路打通了沂南县乡村旅游发展的主动脉，将分布在全县的“珍珠”串成了“项链”，实现了县域内部整合联动、差异体验的“圆满闭环”，托起沂南全域旅游的格局和阵容。

按照“旅游发展交通先行”理念，道路畅通与绿化带来乡村环境整治与改善，形成了沿线美丽乡村，特色小镇集群式发展，强力支持全域旅游连片开发和基础设施建设。而这只是沂南发展旅游整合交通路网，落实旅游规划与土地利用、城镇建设、生态保护等“多规合一”的一个缩影，让我们看到了沂南的智慧、魄力和眼光。

2018年5月14日，山东省委、省政府印发《山东省乡村振兴战略规划（2018-2022年）》。21日，山东省改革委和省旅游发展委联合发布《山东省全域旅游发展总体规划（2018-2025年）》。接连两个省级规划出台必将引领山东县域经济发展走向突破之路。

当中国乡村迎来翻天覆地破局式改造之时，沂南的全域旅游发展带给我们的是双向思考，对于文化承载空间，即古村落并非推倒重建而是因地制宜，特色取胜；对于文化之根乡村精神，不是僵固不化而是符合时代节拍，凝聚人心。

过去，沂南是一片红色热土，文化沃土，乡土基因深埋于此；现在，这里正在重塑中国式田园意境，传承乡土文化精华，激活乡村再生能力，恢复民间信仰，成为中国人的乡土精神家园。一旧一新间，正是全域旅游模式的价值呈现，无论是在助推县域经济发展上还是新旧动能转换都有无法忽视的重要意义。